Dr Grzegorz Kwaśniak: Odbudowa i Modernizacja Systemu Zarządzania Kryzysowego w Powiecie Nyskim

Reforma samorządowa, która została przeprowadzona w Polsce w latach 90. XX w. była niewątpliwie jednym z największych sukcesów naszego odradzającego się państwa. Jednak patrząc z perspektywy ponad trzydziestu lat, widać niestety coraz wyraźniej, że jej twórcy popełnili kilka poważnych błędów w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego, w tym szczególnie, jeśli chodzi o zarządzanie kryzysowe. Zbudowany na poziomie samorządowym system zarządzania w sytuacjach klęsk żywiołowych okazał się nieskuteczny, co wyraźnie pokazują, chociażby doświadczenia z powodzi, które miały miejsce w 1997 oraz 2024 roku.

Tocząca się z tego powodu dyskusja najczęściej wskazuje na przyczyny zewnętrzne, związane z ogólną sytuacją międzynarodową w świecie i Europie oraz kryzysem demokracji, który odbija się negatywnie na funkcjonowaniu samorządów, 
co oczywiście jest prawdą i ma duże znaczenie, jednak musimy sobie szczerze powiedzieć, że zasadniczy problem polega na tym, że samorządowcy w Polsce przede wszystkim lekceważą sobie problematykę bezpieczeństwa wewnętrznego oraz ustawę o zarządzaniu kryzysowym, natomiast administracja rządowa nie potrafi skutecznie wyegzekwować od nich jej przestrzegania. Ustawa o zarządzaniu kryzysowym obowiązuje w Polsce już od 18 lat, przez ten okres czasu polski samorząd dojrzał i bardzo dobrze realizuje zadania związane z rozwojem naszych gmin, powiatów i województw. Porównując Polskę sprzed dwudziestu lat z Polską dzisiejszą widać zasadniczą różnicę. Jednak w zakresie bezpieczeństwa i funkcjonowania systemu zarządzania kryzysowego dalej jest jeszcze wiele do zrobienia. 
Biorąc pod uwagę doświadczenia z powodzi z 1997 oraz 2024 roku na terenie powiatu nyskiego, można z dużą dozą pewności stwierdzić, że aby odbudować i zmodernizować istniejący na terenie naszego powiatu system zarządzania kryzysowego trzeba rozpocząć od następujących pięciu kroków. Po pierwsze, zbudować prawdziwe i funkcjonalne wydziały bezpieczeństwa w powiecie i gminach; po drugie, zbudować system kierowania i szkolenia administracji publicznej; po trzecie, zbudować system monitorowania i analizy zagrożeń; po czwarte, zbudować system alarmowania i informowania; po piąte, zbudować powszechną obronę cywilną oraz system szkolenia społeczeństwa.
      
Budowa wydziałów bezpieczeństwa w starostwie i gminach
Wydział bezpieczeństwa to podstawowa komórka organizacyjna urzędu jako organu władzy publicznej, wyodrębniona ze względu na specjalny zakres działania oraz jednocześnie uprawniona do współpracy i koordynacji funkcjonowania innych wydziałów urzędu w zakresie bezpieczeństwa. Ze względu na coraz bardziej wzrastającą rolę bezpieczeństwa w naszym życiu politycznym i społecznym oraz jego interdyscyplinarny i wielowymiarowy charakter spowodowany nowym rodzajem współczesnej wojny (wojny hybrydowej), niezbędne jest umiejscowienie tej podstawowej komórki organizacyjnej zajmującej się sprawami bezpieczeństwa na takim samym poziomie zarządzania jak pozostałe wydziały starostwa. 
Umożliwi to bezpośrednią i bieżącą współpracę naczelnika wydziału bezpieczeństwa z pozostałymi naczelnikami i wydziałami, bez potrzeby angażowania kierownictwa urzędu do kierowania bieżącymi sprawami szczebla taktycznego i operacyjnego w zakresie bezpieczeństwa. Biorąc powyższe pod uwagę, proponuje się następującą strukturę organizacyjną wydziału bezpieczeństwa na szczeblu powiatu: naczelnik wydziału bezpieczeństwa; specjalista ds. zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej; specjalista ds. obrony narodowej; dyżurny Powiatowego Centrum Zarządzania Kryzysowego.
Podobnie sytuacja przedstawia się na szczeblu gminy, biorąc jednak pod uwagę specyficzną sytuację związaną ze sprawowaniem przez gminę bezpośredniego nadzoru nad ochotniczymi strażami pożarnymi, proponuje się następującą strukturę organizacyjną wydziału bezpieczeństwa w gminie: naczelnik wydziału bezpieczeństwa; specjalista ds. zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej; specjalista ds. obrony narodowej; specjalista ds. ochotniczych straży pożarnych.
Przedstawiona powyżej koncepcja struktury organizacyjnej wydziałów bezpieczeństwa na szczeblu powiatu i gminy jest oczywiście rozwiązaniem modelowym, która jednak nie bierze pod uwagę możliwości finansowych szczególnie małych gmin, których nierzadko nie stać na cztery pełne etaty w wydziale bezpieczeństwa. Jedynym wyjściem w tej sytuacji jest pomoc ze strony państwa, które w imię odpowiedzialności za bezpieczeństwo całego terytorium kraju i wszystkich jego granic powinno wspierać finansowo w tym zakresie mniejsze i biedniejsze powiaty oraz gminy, szczególnie te położone w rejonach przygranicznych. 

Budowa systemu kierowania i szkolenia administracji publicznej
Pomimo tego, że ustawa o zarządzaniu kryzysowym w art. 17 ust. 2 pkt 3 mówi bardzo wyraźnie, że do zadań starosty w sprawach zarządzania kryzysowego należy „zarządzanie, organizowanie i prowadzenie szkoleń, ćwiczeń i treningów z zakresu zarządzania kryzysowego” jest to chyba najsłabszy obszar działalności samorządu w zakresie bezpieczeństwa. Trzeba sobie powiedzieć wprost, że szkolenia, ćwiczenia i treningi z zakresu zarządzania kryzysowego jak Polska długa i szeroka po prostu się nie odbywają. Jedynie gdzieś tam, czasami w jakimś powiecie czy gminie, ktoś sobie przypomni, wystraszy się lub ruszy go sumienie i zrobi jakiś teoretyczny wykład lub tzw. pokazówkę z okazji jakiegoś święta lub wizyty przełożonego. Natomiast prawdziwe ćwiczenia zespołowe lub treningi grupowe nie obywają się, ponieważ nikt nie wie jak należy je organizować i przeprowadzać, nie istnieją w tym zakresie żadne programy szkolenia czy poradniki metodyczne. Samorządowcy nie wiedzą, bo dopóki na terenie ich powiatu lub gminy, nie wydarzy się jakaś klęska żywiołowa, to lekceważą sobie problemy bezpieczeństwa i nawet o nich nie myślą, natomiast administracja rządowa jest zajęta swoimi problemami i nie potrafi wyegzekwować przestrzegania ustawy, którą sama stworzyła.
Ustawa (art. 17 ust. 4) nakłada również na starostę obowiązek powołania powiatowego zespołu zarządzania kryzysowego (PZZK), który zgodnie z intencją ustawodawcy powinien odgrywać rolę organu planistycznego o charakterze sztabowym, ze zdolnością do planowania operacji w zakresie reagowania kryzysowego w różnych sytuacjach, spowodowanych wystąpieniem różnego rodzaju klęsk żywiołowych, np. ewakuacja ludzi z miejscowości zagrożonych powodzią. Aby osiągnąć zdolność do planowania operacji PZZK powinien rozwijać i doskonalić swoje umiejętności, organizując co najmniej 1-2 razy w roku ćwiczenia zespołowe na mapach oraz 2-3 razy w roku treningi grupowe na mapach. 
Ważnym elementem systemu kierowania i szkolenia administracji są również tworzone na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy powiatowe centra zarządzania kryzysowego (PCZK). Ich głównym zadaniem jest stworzenie odpowiednich warunków pracy dla PZZK oraz zapewnienie przepływu informacji na potrzeby zarządzania kryzysowego. Ponadto odgrywają one ważną rolę w organizacji współpracy i współ-działania z pozostałymi elementami systemu zarządzania kryzysowego, w tym szczególnie z centrami zarządzania kryzysowego innych organów administracji publicznej.

Budowa systemu monitorowania i analizy zagrożeń
Coraz większa zmienność i nieprzewidywalność współczesnego środowiska bezpieczeństwa wymusza wsparcie procesów zarządzania kryzysowego przez nowoczesne systemy informatyczne. Najlepszym dostępnym aktualnie w Polsce systemem jest System Zarządzania Kryzysowego „Jaśmin”, produkcji bydgoskiej firmy Teldat. System ten zapewnia kompleksowe wsparcie teleinformatyczne działań administracji rządowej i samorządowej, w tym służb mundurowych i wojska podczas akcji ratowniczych lub kryzysowych oraz związanych z realizacją zadań prewencyjnych. Użytkownikami systemu powinny być przede wszystkim centra i zespoły zarządzania kryzysowego na szczeblu wojewódzkim, powiatowym oraz gminnym.
System umożliwia wsparcie pełnienia całodobowego dyżuru, w celu zapewnienia przepływu informacji na potrzeby zarządzania kryzysowego; współdziałanie z centrami zarządzania kryzysowego innych organów administracji publicznej; nadzór nad funkcjonowaniem systemu wykrywania i alarmowania oraz systemu wczesnego ostrzegania ludności; współpracę z podmiotami realizującymi monitoring środowiska; współdziałanie z podmiotami prowadzącymi akcje ratownicze, poszukiwawcze i humanitarne. Szczególnie istotna jest umiejętność wykorzystania aplikacji stworzonych i udostępnionych przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej w zakresie monitorowania sytuacji hydrologicznej (IMGW-HYDRO) oraz meteorologicznej (IMGW-METEO).
Jednocześnie nie należy również lekceważyć bardziej tradycyjnych sposobów monitorowania i analizy zagrożeń. Jednym z nich jest tzw. monitoring społeczny, kiedy to zorganizowanie i odpowiednio przeszkolone grupy miejscowej ludności realizują zadania z zakresu monitoringu i analizy zagrożeń w swoim miejscu zamieszkania lub w najbliższej okolicy w miejscach uznanych za szczególnie zagrożone i niebezpieczne z powodu możliwości wystąpienia katastrofy naturalnej lub awarii technicznej.

Budowa systemu alarmowania i informowania
Doświadczenia zebrane podczas ostatniej powodzi w płudniowo-zachodniej Polsce wskazują jednoznacznie na kluczową rolę istnienia i funkcjonowania niezawodnego systemu alarmowania i informowania społeczeństwa o aktualnej sytuacji. Widać wyraźnie, że musi to być system autonomiczny i niezależny od telefonii komórkowej oraz internetu, które mogą pełnić jedynie rolę pomocniczą i uzupełniającą.
Ponadto powinien to być system o zasięgu ogólnopolskim, zbudowany i nadzorowany przez administrację rządową, dzięki temu uniwersalny, zarówno jeśli chodzi o sprawy organizacyjne, jak i o sposób przekazywania komunikatów oraz ich treść. Jednak wobec słabości naszego państwa dopuszczalne, a czasami konieczne, będzie tworzenie lokalnych lub regionalnych systemów na poziomie powiatów i gmin, przy wykorzystaniu regionalnych środków masowego przekazu (radio, telewizja), systemu głośników miejskich, syren alarmowych, samochodów informacyjnych, telefonów stacjonarnych. 

Budowa obrony cywilnej oraz systemu szkolenia społeczeństwa
Specyficzne cechy współczesnego środowiska bezpieczeństwa również na poziomie lokalnym i regionalnym powodują, że znaczenie obrony cywilnej w przyszłości będzie jeszcze większe niż obecnie, dlatego w ocenie wielu ekspertów niezbędne jest pilne podjęcie działań mających na celu budowę skutecznego i zintegrowanego systemu obrony cywilnej. Brak systemu obrony cywilnej lub utworzenie go na podstawie błędnych założeń będzie skutkowało podejmowaniem działań improwizowanych, opartych jedynie na doraźnie podejmowanych decyzjach, co może znacznie obniżać ich skuteczność i spowodować duże straty wśród ludności cywilnej oraz w gospodarce narodowej.
Dlatego na najbliższe lata priorytetem dla wszystkich samorządów w Polsce powinno być sformowanie powszechnej, nowoczesnej, obywatelskiej i realnej obrony cywilnej, obejmującej 2-3 tys. ratowników w powiecie, zorganizowanych w formacjach i oddziałach obrony cywilnej. W praktyce, w każdym powiecie, powinno się znajdować kilkadziesiąt oddziałów obrony cywilnej, każdy składający się z około 20-30 obywateli zamieszkujących dany powiat, umundurowanych, wyposażonych w odpowiedni sprzęt ratowniczy oraz przeszkolonych w prowadzeniu różnego rodzaju akcji ratunkowych i udzielaniu pierwszej pomocy na terenie swoich miast, wiosek, osiedli, ulic, a także wspierających edukację dla bezpieczeństwa wśród dzieci i młodzieży oraz prowadzących szkolenia z powszechnej samoobrony dla ludności.
Edukacja dla bezpieczeństwa wśród dzieci i młodzieży realizowana jest aktualnie jako obowiązkowy przedmiot nauczania w ósmej klasie szkoły podstawowej oraz pierwszej klasie szkoły ponadpodstawowej. Niestety, poziom realizacji tego przedmiotu pozostawia wiele do życzenia i wymaga pilnej reformy. Przede wszystkim należy zmienić podstawę programową, przeznaczając więcej godzin oraz tematów zajęć na sprawy związane z przygotowaniem obronnym dzieci i młodzieży, opracować i wdrożyć nowe podręczniki, a także system doskonalenia nauczycieli.
Szkolenia z powszechnej samoobrony dla ludności powinny być organizowane przez gminy i dotyczyć wszystkich dorosłych mieszkańców oraz obejmować szkolenia z zakresu podejmowania indywidualnych i zbiorowych działań w zakresie obrony i ochrony własnego miejsca zamieszkania oraz życia i zdrowia, a także udzielania pierwszej pomocy i obrony przed dezinformacją i cyberatakami.

Przedstawiony powyżej sposób odbudowy i modernizacji systemu zarządzania kryzysowego został zidentyfikowany i opisany na przykładzie doświadczeń i działań władz samorządowych powiatu nyskiego oraz gminy Nysa po powodzi mającej miejsce we wrześniu 2024 r., która bardzo boleśnie doświadczyła nasze miasto i cały nasz region. Proces zamian w naszym starostwie powiatowym i naszym urzędzie gminy już się rozpoczął i na pewno nie zabraknie nam determinacji w jego wdrażaniu w ciągu najbliższych kilku lat. Jednak chcielibyśmy przekazać nasze doświadczenia i nasz sposób działania wszystkich powiatom i gminom w całej Polsce oraz zachęcić kolegów i koleżanki z innych miast do modernizacji ich własnych systemów zarządzania kryzysowego, tak, aby nie czekając na własne doświadczenia (które często bywają bardzo kosztowne) skorzystali z naszych doświadczeń.

Dr Grzegorz Kwaśniak
Autor jest dyrektorem Zakładu Bezpieczeństwa Państwowej Akademii Nauk Stosowanych w Nysie, ekspertem ds. bezpieczeństwa państwa i zarządzania strategicznego, twórcą koncepcji i pełnomocnikiem MON ds. budowy Wojsk Obrony Terytorialnej.